政府投资项目可行性研究报告编制通用大纲

一、项目概况

( 一 ) 项目概况

项目全称及其简称 ，概述项目建设地点、建设内容和规模、 主要产出、主要技术经济指标等。

( 二 ) 项目单位

简述既有项目法人或新设项目法人的基本信息。对于政府资 本金注入项 目 ，简述项目公司基本信息、投资人 (或者股东) 构 成及政府出资人代表等情况。

( 三 ) 编制依据

概述项目建议书及其批复文件 、  国家和地方有关支持性规 划、专题研究成果、委托合同以及其他依据、资料有关情况。

二、项目建设背景和必要性

( 一 ) 项目建设背景

简述项目提出的背景 ，  以及项目前期工作进展情况。

( 二 ) 规划政策符合性

论述拟建项目与国民经济和社会发展规划、区域规划、专项 规划、国土空间规划等重大规划的衔接性 ，与共同富裕 、乡村振 兴、科技创新、碳达峰碳中和、国家安全、基本公共服务保障等

重大目标的符合性，并从区域发展重大战略和产业政策等层面论 证项目建设的必要性。

三、需求分析与项目任务

( 一 ) 项目需求分析

通过市场调查方式和数字化技术手段，采用调查问卷、个人 访谈、专题座谈、实地观察、网络调查、大数据采集和分析、文 献法等方法，实地考察和深入分析当地经济社会发展水平、居民 生活状况、社会习俗文化及社会供求等情况，分析与项目相关的 社会需求现状，预测拟建项目提供产品或服务的总量及结构等情 况。

( 二 ) 建设内容和规模

研究项目战略目标和功能定位等，提出拟建项目的主要内容 及其规模。大型、复杂及分期建设项 目 的建设规模应根据项 目 总 体规划 ，明确项目建设初期规模和远景规模，并说明项 目 的预留 发展空间及其合理性、预留条件对远景规模的影响。确定拟建项 目到正常运营年份应达到的生产或服务能力及其质量要求。

( 三 ) 项 目 实施模式

研究提出项目实施模式，包括政府自行投资建设、政府和社 会资本合作 ( PPP ) 模式、代建管理或全过程咨询、工程总承包  ( EPC) 等 ，说明其主要理由。

四、建设条件与要素保障

( 一 ) 项目建设条件

分析拟建项目所在区域的自然条件 ，包括地形地貌、气象、 水文、地质、地震等条件；  交通运输条件，包括港 口、铁路、公 路、机场、通讯等条件；  公用工程条件 ，包括拟选场址周边水、 电、气、热和通讯等设施的现状条件和发展规划要求；施工条件、 生活配套设施及公共服务依托条件等。

( 二 ) 要素保障情况

土地要素保障 。说明拟建项目用地总体情况 ，包括土地占用 和供地方式 ，地上 ( 下 ) 物情况 ，如涉及耕地 、林地、草地 、农 田水利用地、养殖水面等农用地转为建设用地的，说明农用地转 用指标的落实、转用审批手续办理安排的情况。分析拟建项目相 关的国土空间规划、土地利用总体规划、土地利用年度计划 、建 设用地控制指标等土地要素保障条件。

资源环境要素保障 。分析当地的水资源、大气环境 、生态等 承载能力及其保障条件 ，以及能耗、碳排放强度和污染减排指标 控制要求等 。对于用海项 目，应分析利用港 口岸线资源 、航道资 源、海洋资源的基本情况及其保障条件。

保障指标分析。对于重大工程项 目，应单独列示规划、用地、

用能、环境等要素保障指标，并进行对比分析，细化落实要素保

。

( 三 ) 项 目选址

从规划条件、技术条件和经济条件等方面，对拟定的备选场 址方案进行比较和择优，选择最佳或合理场址方案 。明确拟建项 目场址的土地权属类别、占地面积、土地利用状况、占用耕地情 况、取得土地方式等内容。

( 四 ) 征地补偿安置

对于水利 、水电、交通等涉及征地补偿安置的项 目 ，调查征 地安置实物量 ，明确征地补偿安置的原则、范围和方式，保证项 目受影响人的生产生活水平不受损失 。对于涉及农村移民的项 目，合理确定移民生产安置人 口；对于涉及城镇、集镇迁建的项 目，确定征收补偿安置方式和补偿金额、安置用房面积和安置地 点、搬迁期限、搬迁过渡方式和期限等，并对其合理性进行分析。

五、项目建设方案

( 一 ) 项目技术方案

研究项目预期达到的技术目标、技术来源及其实现路径 。对 于关键核心技术，需要分析其知识产权和自主可控性，如果关键 技术源于国外进 口 ，  需要关注可能存在的“卡脖子”技术风险， 保障项目的产业链供应链安全稳定。

( 二 ) 项目设备方案

提出所需主要设备的规格、性能参数和数量、来源和价格， 提出关键设备推荐方案及进口设备国产化替代状况。

( 三 ) 项目工程方案

研究项目建设标准、工程总体布置、主要建筑物和系统设计 方案等，提出外部运输方案、市政配套方案和其他设施条件 。根 据建设生态文明、推进绿色发展等要求，重视绿色建材 、绿色建 筑、海绵城市、生态修复等绿色及韧性工程相关内容。

( 四 ) 建设管理方案

提出项目组织实施的关键岗位职责和人员配备标准，确定项 目总工期，对项目建设主要里程碑做出时序性安排。提出包括招 标范围、招标组织形式和招标方式等在内的拟建项目招标方案。 对于拟采用 PPP 模式的项 目，明确社会资本方遴选方式、遴选文 件构成等内容。

六、项目运营方案

( 一 ) 运营模式选择

研究提出项目运营模式，确定自主运维还是委托第三方运营 管理 。通过综合性开发 ( 如 TOD 或 EOD )、数字化设计- 施工- 运维等模式创新，分析项目服务能力和潜在综合收益，提出运营 模式思路或方案，评价项目采用市场化运营的可行性和利益相关 方可接受性。

( 二 ) 运营组织方案

研究项目组织机构设置方案、人力资源配置方案、员工培训 需求及计划，提出项目在合规管理、治理体系和资信管理等方面 的措施。

( 三 ) 安全管理和应急方案

分析项目运营管理中存在的危险因素及其危害程度，明确安 全生产责任制，提出消防、防疫 、保险等安全防范措施 ，制定项 目安全生产应急预案。

( 四 ) 绩效管理方案

根据拟建项 目 目标，制定项目全生命周期关键绩效指标和绩 效管理机制 ，  从绩效考核的角度提出项目管理要求。

七、项目融资与财务方案

( 一 ) 项目投资估算

对项目建设和生产运营所需投入的全部资金即项 目 总投资 进行估算，包括建设投资、建设期融资费和流动资金，说明投资 估算编制依据 ，明确建设期内分年度投资计划、更新改造和追加 投资计划等事项。

( 二 ) 项目盈利能力分析

分项测算项目营业收入和补贴性收入及各种成本费用。对于 没有营业收入的非经营性项 目，开展项目周期资金平衡分析，提 出开源节流措施；如果营业收入不足以覆盖项目成本费用，分析 可行性缺 口补助方案，评价政府付费能力。对于政府资本金注入 项 目 ，  通过分析项目计算期的财务报表 ，  计算财务内部收益率、 财务净现值等指标 ，评价项目盈利能力。

( 三 ) 项目融资方案

说明政府财政资金介入的必要性、方式 ，明确资金来源，形

成资金闭环。对于政府资本金注入项 目，说明项目与金融机构对 接情况，评价项 目 的可融资性 ，明确股债结构和资金来源，研究 发行产业基金、权益型和股转类金融工具、专项债等融资方式的 可行性。对于基础设施项 目，研究项目建成后采取不动产投资信 托基金 ( REITs )、政府和社会资本合作 ( 如 TOT )  等方式盘活 存量资产、实现项目资本金退出的可能路径。

( 四 ) 债务清偿能力评价

对于使用负债融资的政府资本金注入项 目 ，  分析利息备付 率、偿债备付率等指标，评价债务清偿能力、当地财政可负担性 和是否可能引发地方政府隐性债务等情况。

(五) 财务可持续性评价

对于经营性政府投资项 目，编制财务计划现金流量表，计算 净现金流量和累计盈余资金，判断拟建项目是否有足够的净现金 流量维持正常运营。对于在项目经营期出现经营净现金流量不足 的政府投资项 目，应研究提出资金接续方案，分析政府补贴所需 资金 ，评价项目财务可持续性。

八、项目影响效果专题分析

( 一 ) 资源利用效率分析

研究拟建项 目 的矿产资源、森林资源、水资源和其他资源利 用情况，通过单位生产能力主要资源消耗量等指标分析，评价资 源利用效率 ，提出关键资源保障和供应链安全等方面措施。

( 二 ) 项目节能效果分析

分析拟建项目能耗种类、能耗总量和强度指标，研究控制化 石能源消费、推动可再生能源利用等措施方案，评价项目是否符 合节能审查要求。

( 三 ) 环境和生态影响分析

分析拟建项目所在地的生态环境现状，评价项目在污染物排 放、生态修复、生物多样性和特殊环境等方面的影响，提出环境 和生态影响缓释及保护措施，评价拟建项目能否满足有关生态环 境保护政策要求。

( 四 ) 碳排放与“双碳”目标影响分析

说明拟建项目碳排放量的核算依据，估算项目全生命周期碳 排放总量和强度，提出项 目 降碳、碳捕集利用和封存及碳汇等措 施，论证绿证交易、碳交易等市场化工具应用的可能性及实施路 径，评价项目碳排放水平、固碳量与中和程度以及对当地“双碳” 目标的影响。

(五) 经济影响评价

对于具有明显外部效应的政府投资项 目，分析项目耗费的经 济资源和实际贡献，论证项目费用效益或费用效果 ，以及重大项 目对宏观经济、产业经济和区域经济所产生的影响，评价拟建项 目 的经济合理性。

(六) 社会影响评价

通过社会调查和公众参与，识别项目主要社会影响因素和主

要利益相关者 ，  分析不同目标群体的诉求及其对项 目 的支持程 度，评价项目在促进员工发展、社区发展和社会发展等方面的社 会责任 ，提出减缓负面社会影响的措施和行动方案。

九、项目风险管控方案

( 一 ) 风险识别和管控方案

全面识别政府投资项目的主要风险因素，特别关注在满足社 会需求、保护生态环境、促进经济发展和公平正义等方面的风险， 分别分析风险发生的可能性和影响程度以及风险承担主体的韧 性或脆弱性，判断各风险后果的严重程度及其可控性，并提出对 主要风险因素的防范和化解措施。

( 二 ) 重大项目社会稳定风险管控方案

针对拟建项目可能引发社会稳定的“邻避”问题，在风险调 查、风险识别、风险估计的基础上综合施策，提出风险防范和化 解措施，保证影响社会稳定的所有风险在采取措施后都能处于低 风险且可控状态。

( 三 ) 重大风险管控应急预案

根据前述风险评价，对于存在重大风险的拟建项 目，应专题 研究制定应急预案。

十、研究结论及建议

( 一 ) 主要研究结论

归纳总结拟推荐的项目实施方案 ，评价项目环境-社会- 治理  ( ESG) 责任投资效果 ，结合项目建议书的批复意见，提出项 目

是否可行的研究结论。

( 二 )  问题与建议

针对拟建项目需要重点关注的风险因素及需要进 一 步研究 解决的问题 ，提出相关建议。

十一、附表、附图和附件

根据项目实际情况，按照相关规范要求，确定可行性研究报 告的附表、附图和附件等具体内容。